Noviembre 2016
 
La tributaria sí es estructural, dice Fasecolda

La reforma a las finanzas públicas debe cubrir tanto el lado de los ingresos como el de los gastos del Gobierno
 

La reforma presentada por el Gobierno es de alta conveniencia para el país, estimula la generación de empleo, tapona ductos de evasión y es progresiva
 

En una sociedad democrática es deseable que la mayor parte de la población contribuya a la financiación del Estado
 
 

Fasecolda considera que una reforma fiscal estructural debe apuntar a la modernización de las instituciones fiscales, para que ellas sean una herramienta efectiva de impulso al desarrollo económico del país. La reforma debe cubrir tanto el lado de los ingresos como el de los gastos del Gobierno, pues ambos adolecen de serios problemas que se deben solucionar lo más pronto posible.

El proyecto de ley que acaba de presentar el Gobierno aborda el tema de los ingresos y propone la creación de una Comisión para el estudio del gasto público.

Como sociedad, ahora tenemos grandes responsabilidades en el trámite y en la implementación de la reforma tributaria. Si pretendemos cambios fundamentales, como la distribución de las cargas entre las personas naturales y las jurídicas, y si queremos para las empresas unas tasas de impuesto de renta más bajas que el 43% al que nos proyectamos en el escenario actual, es preciso algo parecido a un pacto fiscal que permita preservar en su aprobación los aspectos esenciales del proyecto de ley.

Preservación de la estabilidad de las finanzas públicas

Para Fasecolda, el proyecto de reforma fiscal provee los recursos que compensan en buena parte la desaparición de la renta petrolera, que en 2013 representó el 3.3% del PIB y el 19.7% de los ingresos del Gobierno Nacional Central. Por esto es entendible que uno de los propósitos de la reforma presentada al Congreso solucione el problema de ingresos del Gobierno y aleje los problemas de sostenibilidad de las finanzas públicas..

Con la nueva ley se espera recaudar 0.8% del PIB en 2017 y llegar a 2.1% del PIB en 2022. A ellos, el Gobierno le suma 0.5 % PIB por gestión de la DIAN y 0.6% por aumento de la formalización. Con esto, el impacto será de 3.3% del PIB desde 2022. Y el sector privado espera que se supere de una vez por todas el recurrente trámite de reformas fiscalistas que fueron el factor generador de la complejidad del estatuto tributario, de la aplicación de impuestos anti-técnicos, de la introducción de crecientes inequidades horizontales, y del aumento desmedido de la carga tributaria del sector formal de la economía.

Es de gran importancia que todos los actores de la sociedad participen como veedores durante su trámite, con el fin de velar porque los cambios estructurales se mantengan. Esto es la garantía de que se superará el mencionado problema de recurrencia, con todos los efectos de distorsión que él implica.

La reforma es estructural

En opinión de Fasecolda, el proyecto de ley presentado por el Gobierno incorpora diversos elementos que le dan un carácter de estructural a la reforma tributaria. Sin ser exhaustivos, cabe destacar los siguientes elementos:

Elimina complejidad en los impuestos aplicados sobre la renta. Para el caso de las personas jurídicas, se unifica el impuesto de renta y se elimina el CREE. Para el de las personas naturales se eliminan el IMAN y el IMAS y se establece un sistema cedular, con base en el cual se calculará el impuesto de renta que se debe pagar.

Con el proyecto, se confirma la eliminación de impuestos anti-técnicos como el impuesto a la riqueza. No obstante, se da carácter permanente al gravamen a los movimientos financieros, que es causa de distorsiones en los mercados financieros, facilita la informalidad y es aprovechado por la delincuencia.

El proyecto reconoce el impacto de la tributación en la competitividad de las empresas y opta por bajar gradualmente la tasa del impuesto de renta. Mientras que en el Estatuto actual las empresas tendrían un impuesto de renta del 43% desde 2018, con la propuesta tendrán 32% desde 2019.

Además, empieza a recomponer la carga de la tributación entre personas jurídicas y personas naturales, por varias vías:

  • Grava los dividendos recibidos por personas naturales. Sin embargo, lo hace de forma escalonada, de forma que grava en menor proporción a los pequeños accionistas.
  • Amplia la base de asalariados, bajando el ingreso de referencia para las tablas de retención en la fuente.
  • Crea el monotributo para pequeños comercios (tiendas y peluquerías), no solo para incorporarlos como contribuyentes, sino también para impulsar su formalización.
  • Establece reglas tributarias para las ESAL, de forma que se restrinja el uso de este tipo de organización para obtener ventajas competitivas frente a otros tipos de organización empresarial.
  • Elimina gran parte de las exenciones en el impuesto de renta para personas jurídicas y se reducen algunas de las que se mantienen.
  • Pone límite a los beneficios y las deducciones del impuesto de renta de las personas naturales (35% de los ingresos).
  • Unifica y aumenta la tasa del impuesto de renta de las zonas francas.
  • Incorpora medidas contra la evasión, entre las que se destacan el fortalecimiento del Régimen Tributario Especial, que cobija a las ESAL y las cooperativas, y la creación de un tipo penal para castigar a los grandes evasores.

Progresividad del sistema impositivo

Para Fasecolda, el proyecto tiene la intención de hacer más progresivo el estatuto tributario. Sobre este tema, los elementos que sobresalen son los siguientes:

  • La imposición del gravamen de renta a los dividendos recibidos por las personas naturales. Aun cuando se establecen dos tarifas del impuesto y se protege a los más pequeños accionistas, se ha podido hacer más progresivo para los accionistas más grandes.
  • El ajuste de las tarifas de renta para los ingresos más altos.
  • El ofrecimiento de los beneficios de la seguridad social para los propietarios de tiendas y salones de belleza.
  • La reducción de los problemas de equidad horizontal en algunas actividades económicas (zonas francas, por ejemplo).
  • La racionalización de los beneficios tributarios que favorecen a los contribuyentes de mayores ingresos.
  • Las medidas propuestas para combatir la evasión que generalmente realizan personas que tienen amplia capacidad contributiva.
  • La decisión del Gobierno de mantener sin modificaciones la aplicación del IVA a los bienes que integran la canasta familiar básica, para no afectar a los sectores de bajo ingreso.

Más contribuyentes y menos informalidad

En una sociedad democrática es deseable que la mayor parte de la población contribuya a la financiación del Estado. Es una manera adecuada para que los ciudadanos tengamos conciencia de que no solo somos titulares de derechos sino, también, de obligaciones; y para que se fortalezca una actitud vigilante sobre el uso de los recursos fiscales. A su vez, el gasto público debe tener un efecto redistributivo, que efectivamente permita mitigar la situación económica y social de los menos favorecidos. Por esto, la reforma debe buscar la ampliación de la base tributaria y la reducción de la informalidad.

Según el Ministerio de Hacienda, más del 80% de la población activa del sector formal está exenta del impuesto de renta. Esto porque el ingreso de referencia para empezar a tributar, es muy alto; es dos veces más alto que el promedio de América Latina y 12 veces superior al de la OCDE. Con el proyecto se reduce el ingreso de referencia (de 1.400 UVT a 1.000 UVT) y se amplía la base del impuesto de renta de personas naturales.

Adicionalmente se busca incorporar a la formalidad a un segmento importante de tenderos y de peluqueros. Según Fenalco, más del 80% de los tenderos no cuentan con afiliación al sistema de pensiones.

También, se incorporan como contribuyentes del impuesto de renta a las personas naturales que reciban dividendos. En este caso, se hace de forma escalonada beneficiando a los pequeños accionistas. Para dividendos de menos de $17 millones se aplica una tarifa de 0%; para dividendos entre $17 millones y $29.7 millones la tarifa es del 5% y para dividendos por montos superiores a los $29.7 millones la tarifa es del 10%.

Mecanismos de control a la evasión tributaria

Señala el Gobierno, en la exposición de motivos del proyecto de ley, que la evasión en IVA y renta representa entre el 3% y el 4% del PIB. Esto repercute en la baja productividad de los impuestos y en la generación de inequidad entre los contribuyentes, en detrimento de los que cumplen con sus obligaciones.

Para atacar este problema se buscará reducir prácticas de evasión basadas en el traslado de recursos a paraísos fiscales y el abuso del régimen tributario especial de las entidades sin ánimo de lucro (ESAL), y se penalizará la evasión por montos superiores a los $5 mil millones mediante pena privativa de la libertad entre 48 y 108 meses.

Comisión del gasto público

Fasecolda ha planteado en diversas ocasiones que la reforma tributaria es un primer paso en la modernización de las instituciones tributarias del país. El complemento necesario es una reforma estructural del gasto público.

Consideramos un acierto la inclusión del artículo 310 en el proyecto de ley de reforma tributaria estructural; en él queda prevista la creación de una Comisión de Estudio del Gasto Público y la Inversión.

La Comisión del gasto abordará un amplio espectro de temas que incluyen la revisión de los programas de subsidios y de asistencia pública, los criterios de priorización de la inversión, las inflexibilidades presupuestales, las rentas de destinación específica y los efectos sobre la equidad y la eficiencia de las decisiones de gasto.

Es importante que esa tarea dé un lugar preponderante a los criterios de transparencia en la asignación tanto de los gastos directos del Gobierno, como de los recursos que la Nación canaliza en proyectos de interés regional. En esta última materia, el monto de recursos bordea los $50 billones, lo que hace necesario el establecimiento de unos criterios claros de asignación, para que efectivamente se conviertan en un instrumento que cierre las brechas de desarrollo que existen entre las diferentes regiones del país.

La OCDE ha presentado algunas recomendaciones relacionadas con el gasto regional, que podrían adoptarse; por ejemplo, establecer observatorios regionales que sirvan como órganos de asesoramiento técnico para la planeación, la implementación y el seguimiento de inversiones en administraciones descentralizadas.

Otro elemento central de la Comisión debe ser el análisis de los factores que inhiben los efectos redistributivos del gasto público. Varios diagnósticos apuntan a los subsidios regresivos del régimen pensional de prima media, como un factor determinante. De nuevo, las recomendaciones de la OCDE y los estudios del BID y centros de investigación de Colombia, serán referencias útiles para que la Comisión aborde la problemática de las pensiones.

Fuente: Jorge H. Botero
Presidente ejecutivo Fasecolda